Ужесточение миграционной политики ФРГ: правомерен ли план ХДС

После ножевой атаки в Ашаффенбурге консерваторы из ХДС хотят существенно ужесточить миграционную политику ФРГ. Соискателям убежища предлагается отказывать еще на границе. Но есть юридические препоны.Оппозиционный блок Христианско-демократического союза (ХДС) и Христианско-социального союза (ХСС) уже долгое время призывает ужесточить миграционную политику Германии. Дебаты усилились после того, как 22 января 2025 года афганец, который был обязан покинуть ФРГ, напал с ножом на группу детей в Ашаффенбурге, в результате чего два человека погибли. Председатель ХДС Фридрих Мерц (Friedrich Merz) представил план из пяти пунктов, который должен остановить нелегальную миграцию.

Кандидат в канцлеры от консерваторов рассчитывает в случае победы на досрочных выборах в бундестаг 23 февраля как можно скорее воплотить этот план в жизнь. Однако этому могут помешать правовые препоны: законодательство в области миграции и предоставления убежища регулируется не только на национальном, но и на европейском уровне. Вот три возможных камня преткновения.

ХДС и ХСС хотят ввести постоянный контроль границ Германии ради ограничения нелегальной миграции. Разрешено ли это законодательством ЕС?

Пограничный контроль внутри шенгенской зоны, к которой принадлежит Германия, обычно не осуществляется. Шенгенский пограничный кодекс допускает ограниченные по продолжительности исключения лишь «в случае серьезной угрозы общественному порядку или внутренней безопасности».

На этом основании на границах ФРГ уже действует выборочный контроль, ввести который распорядилась после резни в Золингене в августе 2024 года министр внутренних дел Нэнси Фезер (Nancy Faeser). Виновником атаки был соискатель убежища из Сирии, которого задолго до трагедии должны были выслать в Болгарию.

Контроль на границах ФРГ с Бельгией, Данией, Люксембургом, Нидерландами и Францией был введен 16 сентября 2024 года и ограничен сроком в шесть месяцев. Еще раньше глава МВД Германии распорядилась установить контроль на границах с Австрией, Польшей, Чехией и Швейцарией, чтобы ограничить приток нелегальных мигрантов. Таким образом, с прошлой осени германские границы уже временно находятся под контролем.

Пограничный контроль, о котором необходимо уведомить Еврокомиссию и соседние государства, с точки зрения законодательства Евросоюза выступает «последним доводом», а вводить его можно лишь на ограниченное время. Постоянный контроль на всей государственной границе ФРГ протяженностью более 3800 километров не допускается, поскольку в нормативно-правовой базе Евросоюза приоритет отдан открытым внутренним границам.

ХДС и ХСС призывают «фактически запретить въезд лицам, не имеющим действительных въездных документов». Это касается и тех, кто «выражает просьбу о защите», то есть хочет подать в Германии прошение об убежище. Законен ли такой запрет?

Согласно законодательству ЕС, ответственность за предоставление убежища несет первое же государство Европейского Союза, в которое въехал соискатель. Тот, кто прибывает в Германию сухопутным маршрутом, в любом случае до въезда в ФРГ находился в другой стране ЕС и должен был пройти процедуру предоставления убежища именно там. Так гласит Дублинское соглашение, определяющее ответственность стран Евросоюза за предоставление убежища.

Однако этот же документ определяет конкретную процедуру. Германия, в соответствии с Дублинским соглашением, не вправе отказывать всем соискателям убежища еще на границе. «Европейское законодательство предполагает, что людей (соискателей убежища. — Ред.) сначала впускают в страну, — говорит в беседе с DW юрист в области миграционного права Даниэль Тим (Daniel Thym) из Университета Констанца. — Затем в их отношении запускают процедуру (рассмотрения ходатайства. — Ред.), после чего можно попытаться отправить людей обратно в соответствующие государства». Центральным элементом при рассмотрении ходатайства является личное собеседование, в ходе которого власти определяют, какая именно страна несет ответственность за предоставление убежища.

Даже если заявитель раньше находился в другом государстве Евросоюза, за предоставление убежища в определенных случаях может отвечать Германия. Например, если член семьи соискателя уже проходит процедуру получения убежища в ФРГ.

Если бы всем без исключения просителям убежища отказывали во въезде еще на границе ФРГ, дальнейшие конфликты Берлина с соседними странами были бы неизбежны. В соответствии с Дублинским соглашением, за предоставление убежища обычно отвечают не соседствующие с ФРГ государства, а такие страны, как Болгария, Греция или Испания. Австрия еще осенью 2024 года заявила, что не примет обратно ни одного мигранта из высылаемых германскими властями.

Может ли Германия объявить чрезвычайное положение на национальном уровне, чтобы получить возможность отступить от европейских правил в области права на убежище?

Основой для этого аргумента является статья 72 Договора о функционировании Европейского Союза. Она дает Германии право объявлять чрезвычайное положение в стране в области миграции и таким образом отступать от правил ЕС о предоставлении убежища. Председатель ХДС Мерц уже призывал к такому шагу после резни в Золингене. ХДС и ХСС в своем плане из пяти пунктов подчеркивают, что Берлин обязан «применять национальное законодательство в приоритетном порядке, когда европейские правила не работают».

Однако сделать это не так просто. Сначала федеральное правительство должно доказать, что в стране действительно сложилась чрезвычайная ситуация, то есть существует серьезная угроза общественному порядку или безопасности. Это может быть нелегко, поскольку даже выборочный пограничный контроль уже привел к существенному сокращению нелегальной миграции. «Значительную часть нелегальных въездов удалось предотвратить путем отказа во въезде», — заявило возглавляемое социал-демократами федеральное правительство Германии, отклонившее предложение Мерца.

Если бы Мерц стал канцлером, его правительству пришлось бы найти веские аргументы — например, сослаться на перегрузку системы предоставления убежища или совершенные иностранцами нападения — чтобы доказать необходимость чрезвычайного положения. Однако это не устраняет юридические препоны: применение статьи, позволяющей отступить от правил ЕС, контролирует Европейский суд в Люксембурге, который ограниченно прибегает к ней. До сих пор ни одна из попыток государств-членов Евросоюза доказать правомочность чрезвычайной ситуации не увенчалась успехом в Люксембурге.

Однако самостоятельные усилия Германии в области миграционной политики могут привести к иному эффекту — ускорению реформы системы ЕС в области предоставления убежища, которую многие государства Евросоюза критикуют как неэффективную. Как только ФРГ закроет свои границы для соискателей убежища, «другие европейские страны, разумеется, сделают то же», предсказывает юрист в области миграционного права Даниэль Тим. В таком случае чиновникам в Брюсселе придется безотлагательно собраться и задать себе вопрос, как можно кардинально перестроить европейское законодательство в области убежища, резюмирует Тим.