Система выборов в Грузии: Как и зачем нужно менять избирательную администрацию

Автор: Леван Цуцкиридзе, Центр многопартийной демократии Восточной Европы

В Грузии каждые важные выборы становятся предметом противостояния, а часто и политического кризиса, как это и произошло после парламентских выборов 2020 года. С момента восстановления независимости и до сегодняшнего дня, государству не удалось сформировать такую избирательную систему и администрацию, которые могли бы не вызывать недоверие и требования пересмотра итогов, после каждых выборов.

Наша избирательная администрация построена на коллегиальном принципе с тем предположением, что с одной стороны баланс между партиями, взаимоконтроль и участие независимых профессионалов с другой, дадут возможность провести надежные и объективные выборы. На самом деле трудно не увидеть, что существующая система не может решить проблемы связанные с доверием и эффективностью.

Эти проблемы вызваны как системными ошибками сегодняшней избирательной администрации, так и существующим в стране нигилизмом, деградацией избирательных процессов и часто безответственными позициями политических партий. Многое из того, что обусловливает проведение качественных выборов, остается за пределами компетенции администрации, но без модернизирования администрации невозможно будет установить лучшую избирательную обстановку в нашем поляризованном и радикализированном обществе.

Поэтому нужно работать не только над улучшением существующей избирательной системы, которая от выборов до выборов показывает, что работает не так, как нужно, а фундаментально переосмыслить устройство избирательной администрации и построить ее на новых принципах. С этой целью в Центре многопартийной демократии Восточной Европы мы создали группу экспертов, которая поработала над возможным видением реформ избирательной администрации. Ниже я кратко изложу возможные и обязательные направления реформы.

В чем все же заключаются главные слабости нынешней модели администрации? Можно обрисовать три главные проблемы:

• Подконрольность администрации со стороны политических партий, как правило правящей партии;
• Неспособность администрации полностью и эффективно осуществлять свой мандат;
• Недостаточная зарплата и квалификация сотрудников избирательной администрации;

Партийный саботаж демократии

Якобы демократическая модель комплектации ЦИК на самом деле дает однопартийный контроль: кандидатуру председателя ЦИК и ее пяти членов выдвигает президент, а утверждает большинство парламента, в котором решающее слово за парламентским большинством [правящей партией].

Остальные 6 членов назначаются представленными в парламенте политическими партиями пропорционально полученным голосам.

В итоге, мы получаем ЦИК, в котором большинство у выбранных правящей политической группой лиц. Остальные — представители оппозиционных партий лишены реальной возможности участвовать в принятии решений, им остается лишь выполнять функцию мониторинга.

Естественно, это вызывает недовольство и недоверие к избирательному процессу, особенно среди недовольных итогами выборов партий.

Нынешнее правило комплектации ЦИК создает еще одну серьезную проблему. Дело в том, что на самом деле у ЦИК или ее председателя нет никакого влияния на поведение назначенных партиями членов. Например, председатель не может уволить члена, который неподобающе исполняет свои обязательства и назначен политической партией. Это вызывает кризис управления — представители политический партий могут парализовать работу ЦИК и увести выборы с верного пути, но у ЦИК нет механизмов для предотвращения этого сценария.

В странах с высокой политической культурой и развитыми политическими партиями такие проблемы проявляются редко, но у нас, там где политическая цель оправдывает все средства подобная модель комплектации ЦИК не то что не улучшает качество справедливости выборов, но наоборот — снижает доверие к избирательным процессам.

Выход из этого, с одной стороны — полное отстранение политических партий от администрации и снабжение последней эффективными механизмами управления, чтобы та подобающе управляла своей организацией и имела возможность реально контролировать своих сотрудников. Этого можно достичь если администрация, включая ее председателя, будет укомлектована полностью по профессиональным признакам, но так, чтобы было обеспечена их реальная независимость от контроля и вмешательства любой политической партии. В ином случае «полностью профессиональная избирательная администрация» станет лишь декорацией очередного в принципе ничего не меняющего действия.

Подготовленный нашей организацией пакет реформ предполагает избрание председателя ЦИК «двойным большинством». Это значит, что его должны поддержать как большинство парламентского большинства, так и большинство парламентского меньшинства. В этом случае мы бы смогли достичь консенсуса в парламенте (что крайне необходимо) и не дали бы возможности радикальным политическим силам сорвать соглашение и вызвать кризис.

Выборы Грузии и Индии

ЦИК Грузии состоит из 12 членов. Это при том, что выборами в Канаде занимается один служащий, а в Индии — три. И хотя грузинские выборы своеобразны и сложны, но и не настолько, как в самой многочисленной демократии мира — Индии, где 911 млн. избирателей, выборы проводятся в семь фаз и длятся почти два месяца. Соответственно, возможно упростить устройство администрации и увеличить ее эффективность. Это путь от коллегиальной модели к модели «Центрального избирательного служащего», при котором администрацией руководит один офицер, назначенный двойным большинством. Также можно создать такой малочисленный коллегиальный орган, который будет полностью отстранен от партии и будет комплектоваться принципом «двойного большинства».

Кроме этого, необходимо, чтобы у служащего или коллегиального органа была полная возможность контролировать кадры и исполнение решений. В противном случае даже независимый орган может быть парализован. Поэтому, когда сегодня политические партии говорят о вопросах избирательной реформы, необходимо, чтобы они ставили на первый план не только свои, но и общественные интересы и укомплектовали комиссию по принципально новой схеме. Именно это соответствовало бы порыву в «амбициозной избирательной реформе», желание проведения которого было оглашено одним из принципов возможного будущего соглашения после встречи с президентом Европейского совета Шарлем Мишелем.

Даже на областных и районных уровнях необходимо осуществить значительные изменения. Если администрация будет построена на принципе одного, главного служащего, то тот должен иметь возможность пожизненно назначать сотрудников областных комиссий, а те бы укомплектовали комиссии районные. В условиях комиссионного принципа ЦИК принял бы решение о комплектации областной комиссии ⅔ голосов. Та в свою очередь сделала бы также с районными комиссиями.

Что касается администрирования выборов на районном уровне, то тут мы выступаем за еще более смелую реформу. Одна из альтернатив для лучшей комплектации районных комиссий — создание на областном уровне реестра избирательных служащих, в котором в дальнейшем по случайному признаку были бы выбраны районные служащие, также назначенные на пожизненный срок.

Реформа может пойти еще дальше и принципом лототрона обязать любого гражданина Грузии послужить обществу в день выборов — поработать на избирательном участке. В таком случае мы бы достигли большей общественной вовлеченности. Вообще, это помогло бы улучшению демократической культуры и способствовало переходу выборов из обобщенной темы в гражданский долг каждого гражданина и сделало бы выборы делом личного престижа.

Говоря о таких подходах, иногда заявляют, что неподготовленный гражданин не сможет должным образом выполнять эти функций и что в таком случае возрастет возможность повлиять на этих людей. На самом же деле мы видим что существующая модель администрации все равно не обеспечивает надежное и эффективное проведение выборов, к чему прибавляются партийные, часто негативные, вредные для демократии мотивы членов районных комиссий. Исключение этих мотивов и случайная выборка служащих, решили бы эти проблемы, и в условиях соответствующих тренингов и обучений, которые должен обеспечить ЦИК, это привело бы к лучшей избирательной обстановке.

Выборы за 225 лари

Большая пропасть между задачами избирательной администрации и условиями, в которых трудятся ее сотрудники (особенно на областном и районному уровне) и то по каким критериям и как происходит выбор служащих.

В первую очередь, у нас неподобающая система отбора служащих. Квалификационные требования очень низкие, а процедуры — нелогичные и непонятные. Например, согласно закону служащий не может быть членом политической партии, но в Грузии нет механизма, при помощи которого это можно проверить. В случае надобности член ЦИК не сможет провести собеседование со всеми кандидатами, но парадоксально — тот или иной кандидат на собеседование приходить вовсе не обязан.

К неадекватности механизма проверки, выбора и недостаточной квалификации прибавляется и то, что назначенные партиями служащие часто меняются (по той или иной причине: например, сомнения в партии в политической лояльности), в результате, потраченное на их подготовку время и ресурс, оказываются выброшенными на ветер. Кроме того, часто администрация подходит к выборам так, что не успевает переподготовить служащих.

Поэтому необходимо полностью отстранить политические партии от функции управления выборам как на центральном, так и на областном и районном уровне, а для независимых служащих создать механизмы как для более высокой квалификации, так и для ее проверки.

У Грузии есть опыт создания таких институтов, таковым например является Национальный центр экзаменов. Возможно как создание нового независимого центра, так и сотрудничество с той или иной организацией в рамках т.н «аутсорсинга».

Отдельный вопрос зарплата и длительность трудоустройства служащих, что прямо и негативно отражается на их мотивацию. Зарплата членов ЦИК составляет около 8-10 тысяч лари (реальная зарплата еще выше, учитывая надбавки и премии), в то время как зарплата членов областных комиссий — 900-1100 лари, районных — 260-310 лари.

Как в областной, так и районной комиссии сотрудники назначаются на пять лет. Естественно, такая зарплата и длительность контракта не дает этим людям чувство защищенности, стабильную перспективу для того, чтобы безукоризненно работать в процессе выборов так, чтобы не считаться с одобрительным отношением властьдержащих и влиятельных лидеров политических партий и поставить выше этого, миссию объективного проведения выборов.

В условиях бедности, безработицы, слабости верховенства закона и партийно пристрастных правоохранительных структур это дело довольно рискованное. Также следует учесть, что судьба выборов решается в областных и районных комиссиях — у ЦИК на самом деле нет реальной возможности вмешиваться в решения областных комиссий.

Поэтому, если мы хотим, чтобы в стране проводились нормальные выборы, необходимо как значительно повысить квалификационные требования, так и значительно улучшить методы отбора и зарплатно-контрактные условия, в том числе пожизненное назначение служащих в комиссиях.

Избирательная реформа состоит из многих вопросов. Улучшение администрации ее обязательный компонент. Улучшение отдельных компонентов сегодняшней системы, замена представителей тех или иных партий представителями других и другие изменения нужны, но они придадут выборам качества и не повлекут за собой повышение к ним доверия.

Нужно думать не об улучшении нынешней порочной системы, а осмыслить совершенное новое устройство избирательной администрации, отстранить от ее управления политические партии, повысить квалификацию сотрудников и создать гарантии независимости и лучшие условия для тех, на ком реально лежит самое ответственное бремя выборов в Грузии.